車水馬龍的街角、人流涌動的商圈，繁華的城市面紗下，隱藏著無數人與人的糾葛。城管與流動商販的“貓鼠游戲”正是其中之一。

流動商販需要一方天地，城市需要一片潔凈，作為守護者的城管人該如何行動?

2021年12月，東莞在廣東省內率先提出“小微執法”工作模式，對城市管理領域違法情節輕微，但影響環境衛生和市容秩序的常見十大違法行為，實施包容免罰、快速查處的“1+1”執法工作模式。

時隔半年，東莞多個鎮街陸續開出“小微執法”罰單，經一線實踐，該模式在緩和城管與流動商販爭執方面展現出潛力。“小微執法”案件雖然多了，但市民投訴少了、違法行為能管住了，市容環境也在慢慢變好。

30分鐘的執法效率

在亂扔亂堆、亂投亂放、亂拉亂掛、亂貼亂寫亂畫、亂設攤點等常見的十大違法行為中，占道經營和無照商販亂擺賣是城市管理的“頑疾”，也是沖突最容易發生的地方。

在東莞南城城管片長李惠順目前處理的9起“小微執法”案件中，6件都與占道經營和亂擺賣相關。“‘小微執法’對路邊占道經營的管理最有效。”在東莞城管系統工作8年多的“90后”大朗城管分局市容執法組相關負責人葉冠廷認為。

據葉冠廷回憶，從2014年加入城管工作以來，他基本沒有對占道經營和無照商販亂擺賣進行過立案處理。日常工作主要以口頭勸說為主，偶爾以扣押小喇叭等方式提醒。但口頭宣傳沒效果，還容易反復;扣押小物件容易發生矛盾，長久下來就形成了“看到城管人就跑”的典型場景。

“不是不作為，是沒法做!有了‘小微執法’才算是真正做起來了。”葉冠廷解釋說。雖然溫柔說教的方式成效不顯著，但執法流程繁瑣、難度又大，就算自己想執法解決也無法進行。

據了解，以往城管部門的處罰程序較為繁瑣，執法人員需要在現場拍照取證、登記信息、填寫執法文書、扣押物品等，可能還要叫當事人到城管局詢問、制作筆錄，當事人還要跑銀行繳納罰款等。一套流程下來都要花費好幾天。

“扣了就扣了，我們不會去拿的，一般都是剪刀、二維碼之類的。”一名在鴻福路擺攤的攤主告訴記者，2018年剛開始擺攤的時候，他一年的時間就換了三把稱、兩張桌子。

處罰期間，如果流動商販拒絕現身，城管也難以查處。扣留物品、繳費、筆錄等復雜的流程橫亙在城管與流動商販間，煩瑣的文書填寫工作不僅讓城管人難以執法，也讓流動商販有了抵觸情緒。

從2天到30分鐘、甚至10分鐘，從10多頁文書處理到僅需填寫1頁紙，東莞“小微執法”工作模式的推出，實現了執法文書、繳費方式的優化，為城管與流動商販良性互動添加了潤滑劑。

據東莞市城管局法規科相關負責人華玉鋒介紹，通過提煉總結簡易處罰程序的核心文書要素，將處罰筆錄與處罰決定書的內容進行了合并同類項，一線執法人員現場僅需填寫《當場處罰決定書》1份文書即可。同時，結合“小微執法”事項的不同案由，整理出“完形填空”式的文書模板，大幅度減少了文書填寫量，縮短當事人違法處理等待時間，提升執法效率。

“現在只需要填寫當事人身份資料、聯系電話、違法時間和地點4組信息，在對應處罰依據和裁量標準格式文書中勾選，就可以開出罰單，當事人直接掃碼付款，很方便，也不會再扣留東西，減少了爭執。”葉冠廷感慨，“小微執法”帶來了實實在在的變化。

“后續我們還會繼續優化繳費，希望像交警一樣，一臺POS機即可開出罰單，完成繳費。”華玉鋒說。

“包容免罰”的執法溫度

“根據《東莞市生活垃圾分類管理規定》，未按照分類規定投放生活垃圾可予以罰款。這次你們情節較輕，因此只進行整改教育，希望你們引以為戒，嚴格整改。”6月30日，石龍鎮10家集貿市場和餐飲機構因未按規定分類投放生活垃圾，被石龍城管分局要求現場立即改正，簽訂《包容免罰承諾書》。

《包容免罰承諾書》適用于首次發現存在“小微執法”違法的事項，以制止、教育、勸誡、整改為主，促使當事人主動認識錯誤并接受改正。

“處罰僅是手段不是目的，通過包容免罰給執法‘加溫度’，是‘小微執法’對執法方式的優化，也是‘柔性’執法的一大表現。”華玉鋒解釋說。

執法并不代表冷漠，有人情味的執法才是城市管理的長久之計。

《包容免罰承諾書》作為一份“有份量”的宣傳單，是溫馨提示和柔性執法的生動融合。隨著去年東莞門前三包工作的推進和今年城管片長制的全覆蓋，小微執法與前兩者共同搭建起東莞多元共治、柔性管理的基本架構。

門前三包，簡而言之就是“包衛生、包秩序、包綠化”，而這正是“小微執法”重點規范的行為。通過發揮玉蘭女子城市執法服務隊、城管片長和村(居)干部扎根一線、熟悉基層的優勢，對沿街工商戶逐戶上門宣傳，推動區域內商戶自我約束、自律管理，營造全民參與城市治理的氛圍。

在風崗鎮，永盛大街門前三包示范街上，留心的市民會發現，每家店鋪門前都貼有門前三包責任牌等醒目的標識。城管片長聯合村(社區)實行每日雙巡查，對店鋪開展“紅藍黃旗”分級評比。紅色為優秀，藍色為達標，黃色為不達標。

對連續3月獲評紅旗的，在辦理申請臨時占道、戶外展銷活動等審批事項時給予“綠色通道”;當月被評黃旗的將進行警示曝光，同時取消其下月臨時占道申請資格。一年內累計3次或以上被評黃旗的，按“三教而罰”原則實施“小微執法”。

由此可見，“小微執法”與門前三包正像一條生產線的前后兩端，門前三包呼吁全民自覺參與環境提升，“小微執法”則對屢教不改的違法行為進行處罰，為推進門前三包責任落實，促成文明習慣養成提供法治保障。

“一個是‘柔性’的提醒預防，一個是事后‘剛性’執法約束，兩方面的結合體現了我們城管人的鐵血柔情，現在感覺投訴變少了，效果不錯。”十多宗“小微執法”案件進行下來，葉冠廷感受到明顯的執法效果。

數據顯示，截至今年7月，東莞簽訂門前三包責任書155594份，截至今年6月底，東莞城管系統查處小微違法行為2683宗，其中現場責令改正、簽訂承諾書免罰的有1013宗，城市市容環境衛生違法行為得到了有效的制止和約束。

公正執法的城管隊伍

“小微執法”的推出，為執法效率提升和管理溫度“加溫”奠定基礎，但持續性“剛柔并濟”執法的關鍵在于公正執法。

“以前會有穿保安服的人下來扣拿東西，現在文明執法，情況好多了，他們只要過來說一下，我們就走了。”一名傍晚在南城商圈附近賣花的攤主回憶說。

如何提高城市管理者的法律素養，防止過度執法和暴力執法，是“小微執法”守穩城市文明底線的要義。

如今，在“小微執法”取證過程中，執法者需全程配備執法記錄儀，保證執法全過程留痕、可溯。除此之外，今年東莞編制修訂《東莞市城市管理綜合行政執法工作指引》和《城管系統執法疑難問題百問百答》(下稱《百問百答》)等系列規范化匯編，提升全市城管隊伍專業化、執法行為標準化、執法流程信息化水平，構建完備的執法制度體系。

據城管部門相關負責人介紹，《百問百答》全面歸納總結基層一線執法隊員在工作中常見的疑難問題，采取“一問一答”的形式闡述東莞城管職責邊界、監管重點、處罰依據等，并以“以案說法”的形式將法律條文和城市管理工作中的鮮活案例相結合，具有較強的針對性、系統性、務實性和可操作性。

除了為一線執法隊員提供日常自主學習、自我研究、自我提升的“百科全書”，東莞還在全省城管系統首創“執法大輪訓”專項活動。2021年，東莞全市近千名城管隊員接受為期3天的高強度軍事化專業輪訓，以行政法系列、城管領域法律法規、執法法律風險分析、執法隊列操練等豐富的課程內容，促進東莞城管執法隊伍“著好裝、敬好禮、站好姿、說好話、辦好事”的“五好”大轉變。

據介紹，東莞今年將繼續開展大輪訓工作，并同步開展“執法大比武”檢驗全市城管執法隊伍的執法規范化水平，為“小微執法”順利推進培養公正執法的東莞隊伍。

小節之處顯大德，細節之中見文明。暨南大學法學院副教授邱新表示，“小微執法”從社會“小”事作為切入點，其所取得的成效可促進社會文明之“大”進步。“小微執法”不僅僅是城市綜合管理機制的創新，也是社會治理的一項重要舉措，更是邁向全民守法的內生動力，對建設文明、美好的社會氛圍具有推動作用。

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