走進(jìn)佛山禪城區(qū)張槎大富北工業(yè)園，現(xiàn)代化工業(yè)廠房拔地而起，高樓如春筍勃發(fā)。放眼珠江兩岸，“工改工”熱潮涌動。

韶關(guān)南雄古市村，荒坡地通過墾造水田變成了“田成方、路成框、渠成網(wǎng)”的現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，“沉睡”的土地被“喚醒”。

湛江高橋紅樹林保護(hù)區(qū)上空，落日余暉里白鷺盤旋。海岸線向遠(yuǎn)處延伸，依托這片藍(lán)色空間，廣東海洋經(jīng)濟(jì)總量已連續(xù)27年居全國第一。

一個個生動場景，正是“綠水青山就是金山銀山”的真實寫照。但對于經(jīng)濟(jì)大省廣東而言，如何在高水平保護(hù)自然資源的同時做到高效率利用，把自然資源稟賦轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，仍是發(fā)展中面臨的一道難題。

近日，我省印發(fā)出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)自然資源高水平保護(hù)高效率利用的意見》(下稱《意見》)，全面系統(tǒng)地提出加強(qiáng)和改進(jìn)自然資源保護(hù)與利用的措施。

《意見》明確，到2025年，廣東將初步構(gòu)建自然資源高水平保護(hù)高效率利用制度體系;到2035年，將全面形成具有廣東特色的自然資源高水平保護(hù)高效率利用模式，基本實現(xiàn)自然資源領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。廣東探索實現(xiàn)自然資源高水平保護(hù)高效率利用的思路，正變得清晰。

查清自然資源“家底”

統(tǒng)籌保護(hù)資源與保障發(fā)展

“‘高水平保護(hù)’與‘高效率利用’是自然資源管理的兩大主題，這兩者辯證統(tǒng)一，互為依存、不可分割。”省自然資源廳廳長陳光榮表示，高水平保護(hù)是高效率利用的根本前提，也是高效率利用的首要原則;而高效率利用既是高水平保護(hù)的必然要求，又是高水平保護(hù)的最終目的。

此次印發(fā)的《意見》以全面形成具有廣東特色的自然資源高水平保護(hù)高效率利用模式為目標(biāo)，統(tǒng)籌保護(hù)資源與保障發(fā)展，推出22條具體措施?？偟膩砜?，《意見》提出了健全產(chǎn)權(quán)權(quán)益、規(guī)劃管制、保護(hù)修復(fù)、開發(fā)利用、市場配置、法治監(jiān)督等“六大體系”建設(shè)。

一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，維護(hù)資源權(quán)益、顯化資產(chǎn)價值。在國土“三調(diào)”基礎(chǔ)上推進(jìn)專項調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測，有效解決自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清的問題;通過完善確權(quán)登記制度、建立健全資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理與管理報告制度等，有效解決所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰的問題;重點在國有建設(shè)用地、農(nóng)村承包地、宅基地、集體林權(quán)等方面探索豐富所有權(quán)實現(xiàn)形式，有效解決權(quán)益不落實的問題。

二是健全國土空間規(guī)劃和用途管制體系，推進(jìn)空間善治和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。分別明確珠三角核心區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的空間發(fā)展戰(zhàn)略，為高質(zhì)量構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局奠定空間基礎(chǔ);加快建立四級三類國土空間規(guī)劃體系，全面推進(jìn)“多規(guī)合一”;劃實守牢“三區(qū)三線”并對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。

三是健全自然生態(tài)空間保護(hù)修復(fù)體系，加強(qiáng)整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)。嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，整體構(gòu)建全省生態(tài)保護(hù)修復(fù)格局;實施重要生態(tài)系統(tǒng)重大修復(fù)工程，加快推動生態(tài)修復(fù)市場化，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖海系統(tǒng)修復(fù);探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)換通道;提升綠色碳匯和藍(lán)色碳匯能力等。

四是健全自然資源節(jié)約集約利用體系，實行總量管理和全面節(jié)約。堅決落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度和最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，堅持在保護(hù)中利用、在利用中保護(hù)，重點針對耕地、建設(shè)用地、水資源、森林、濕地、海洋、礦產(chǎn)等自然資源，系統(tǒng)提出保護(hù)與利用措施。

五是健全自然資源精準(zhǔn)高效配置體系，深化資源配置改革。健全自然資源市場交易制度體系，加快建立統(tǒng)一的自然資源要素市場;建立健全國有農(nóng)用地、森林、礦業(yè)權(quán)、海域有償使用制度，擴(kuò)大自然資源有償使用范圍;深化工業(yè)用地配置改革，推動實現(xiàn)“要素跟著項目走”，精準(zhǔn)保障全省制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

六是健全自然資源法治監(jiān)督體系，維護(hù)自然資源管理良好秩序。加快土地管理、永久基本農(nóng)田保護(hù)、海域海島管理、森林保護(hù)等方面法規(guī)規(guī)章立改廢釋纂，確保有法可依;通過采取“長牙齒”的硬措施，“全鏈條”遏制自然資源違法行為，堅決有效遏制增量，依法有序整治存量，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

全要素、全周期、全方位

全面推進(jìn)資源資產(chǎn)資本“三位一體”管理

廣東要如何實現(xiàn)自然資源的高水平保護(hù)、高效率利用?陳光榮認(rèn)為，這主要體現(xiàn)在十個方面——

一是要及時、準(zhǔn)確地把自然資源底數(shù)搞清楚。二是對于全民所有的自然資源，國家、省、市、縣各級政府管理責(zé)任都要有清晰界定。三是要根據(jù)自然資源內(nèi)在屬性創(chuàng)新所有權(quán)實現(xiàn)形式，在使用權(quán)、承包權(quán)、資格權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)等方面開展實踐探索，實現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資本化。四是要加快推進(jìn)“多規(guī)合一”，加快建立省域內(nèi)四級三類國土空間規(guī)劃體系，并嚴(yán)格規(guī)劃編制實施，推動空間善治和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。五是要通過加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制等手段，打通綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)換通道，讓保護(hù)資源也能創(chuàng)造可觀收益、支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。六是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在空間、時間上科學(xué)配置好有限的自然資源。七是要始終堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，向存量要空間、向集約要效益，把“三舊”改造好的做法推向深入。八是要在土地、海洋、森林等自然資源利用上開展先行探索，逐步推動實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用、循環(huán)利用。九是要加快建設(shè)“智慧自然資源”，逐步實現(xiàn)自然資源管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，使資源保護(hù)更有力、資源利用更有效。十是要加強(qiáng)自然資源執(zhí)法監(jiān)督，有效保障自然資源的高水平保護(hù)、高效率利用。

在《意見》中，“高水平保護(hù)”“高效率利用”成為了關(guān)鍵詞，更囊括廣東自然資源工作力爭“全面走在全國前列”的一系列探索舉措。陳光榮總結(jié)，這些特色亮點主要體現(xiàn)在三個方面。

一是轉(zhuǎn)變管理理念。全面系統(tǒng)推進(jìn)實施全要素、全周期、全方位和資源資產(chǎn)資本“三位一體”管理，其中全要素涵蓋土地、海洋、森林、水、濕地、礦產(chǎn)等主要自然資源，全周期覆蓋調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)權(quán)益、規(guī)劃管制、保護(hù)修復(fù)、開發(fā)利用、審批服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督等自然資源管理全過程，全方位包括三維立體空間管理，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段綜合施策，省市縣鎮(zhèn)上下協(xié)同聯(lián)動;資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理主要體現(xiàn)在調(diào)查摸清資源底數(shù)、健全資產(chǎn)權(quán)能體系、促進(jìn)資本流通增值上。

二是創(chuàng)新制度機(jī)制。緊緊圍繞國家重大改革部署，著力推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，提出了籌建自然資源資產(chǎn)交易平臺，適時推進(jìn)耕地占補(bǔ)、海岸線占補(bǔ)、森林覆蓋率等指標(biāo)交易;創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)模式，探索建設(shè)工業(yè)用地大數(shù)據(jù)平臺;鼓勵生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地通過共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)等途徑實現(xiàn)利益共享;落實耕地保護(hù)責(zé)任，探索耕地易地保護(hù)機(jī)制，建立水資源剛性約束制度，健全森林、濕地、海洋、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用制度;“全鏈條”遏制違法用地，試點線性工程用地審批制度改革等一系列舉措，將為全國作出探索示范。

三是升級技術(shù)手段。緊緊圍繞“數(shù)字政府”改革建設(shè)，建設(shè)“智慧自然資源”，充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)新手段，實現(xiàn)自然資源數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化管理，不斷提升服務(wù)保障能力和水平。

多項創(chuàng)舉全國領(lǐng)先

《意見》謀劃部署下一步推進(jìn)措施

自然資源是發(fā)展之基、生態(tài)之源、民生之本。廣東大力推進(jìn)自然資源重點領(lǐng)域改革，既強(qiáng)調(diào)節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，又支持合理利用、高效利用，逐步推動實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、安全效益相統(tǒng)一。

4年來，省自然資源廳共部署開展26項自然資源重點改革，多項創(chuàng)舉屬于全國領(lǐng)先。

——全力支持“雙區(qū)”、兩個合作區(qū)建設(shè)，出臺19條針對性措施助推大灣區(qū)建設(shè)，爭取自然資源部出臺全國首個支持“雙區(qū)”改革探索的9條意見，指導(dǎo)深圳推進(jìn)落實綜合改革試點涉自然資源20項改革，以同等力度出臺25條措施支持廣州“四個出新出彩”，第一時間出臺支持兩個合作區(qū)建設(shè)首批措施。

——率先實現(xiàn)用地審批“不出省”，順利承接國家授權(quán)委托用地審批權(quán)，率先全面下放省管建設(shè)用地審批權(quán)和探索土地利用計劃改革，大幅壓減縣級土地利用總體規(guī)劃修改審核、“三舊”改造土地征收審批等省級權(quán)責(zé)事項，用地審批效率提升60%以上，2021年建設(shè)用地審批“雙隨機(jī)、一公開”抽查全國評分排名第一。

——推動“三舊”改造迭代升級，出臺全國首個“三舊”改造省政府規(guī)章，全面實施村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級改造攻堅戰(zhàn)三年行動，推動土地節(jié)約集約提質(zhì)增效。2018年以來全省累計實施“三舊”改造土地約48.31萬畝，完成改造29.41萬畝，累計投入改造資金1.04萬億元，節(jié)約土地8.99萬畝。

——深化工業(yè)用地配置改革，創(chuàng)新推行“標(biāo)準(zhǔn)地”“帶項目”“帶方案”及彈性年限、租讓結(jié)合、彈性租讓等方式供應(yīng)工業(yè)用地，已為工業(yè)企業(yè)節(jié)省用地初始成本超過1000億元。

——創(chuàng)新推進(jìn)自然資源價值顯化，通過墾造水田和拆舊復(fù)墾指標(biāo)交易、海砂出讓等創(chuàng)新舉措，2018—2021年四年為省財政貢獻(xiàn)696億元，年均174億元。

——創(chuàng)新推進(jìn)拆舊復(fù)墾工作，共完成拆舊復(fù)墾13.2萬畝，激活沉睡農(nóng)村土地資產(chǎn)，交易指標(biāo)6.21萬畝，為全省鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)扶貧籌集了367.75億元，美了鄉(xiāng)村、富了鄉(xiāng)親。

——積極探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，廣州、深圳率先推進(jìn)國家試點，深圳大鵬新區(qū)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)核算體系建設(shè)為全國提供了實踐經(jīng)驗，湛江紅樹林造林項目成為我國首個“藍(lán)碳”交易項目。

值得關(guān)注的是，廣東作為“三區(qū)三線”劃定試點示范省，由省自然資源廳統(tǒng)籌推進(jìn)國土空間“三區(qū)三線”劃定，先后認(rèn)真細(xì)致地開展了三輪試劃工作，按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先順序予以劃定，農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間得到了充分保障，對65個省級專項規(guī)劃涉及3300多個項目進(jìn)行空間落位，為重大平臺、重大項目建設(shè)預(yù)留了發(fā)展空間。

同時，省自然資源廳還加強(qiáng)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”管控，實行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)。針對我省交通基礎(chǔ)設(shè)施和重大項目多、占用耕地尤其是水田難以實現(xiàn)占補(bǔ)平衡的困境，創(chuàng)新工作思路，于2017年在全國率先推出墾造水田工作。截至目前，廣東共完成水田墾造36.6萬畝，在全國率先徹底還清水田指標(biāo)歷史承諾16.3萬畝，連續(xù)22年實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，同時又有效保障了162個重大項目建設(shè)。

一系列改革舉措，為我省打造新發(fā)展格局戰(zhàn)略支點提供了國土空間和資源要素支撐——廣東以不到2%的國土面積貢獻(xiàn)了全國11%的國民生產(chǎn)總值，以占全省國土面積11%的建設(shè)用地支撐著全省96%的經(jīng)濟(jì)總量，土地資源節(jié)約集約利用水平在全國僅次于北京、上海兩個直轄市;2021年全省海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值達(dá)1.99萬億元，連續(xù)27年位居全國第一;林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)8607億元，連續(xù)13年排名全國第一;保有紅樹林面積占全國的40%，為全國最多。

陳光榮表示，《意見》是指導(dǎo)和推動當(dāng)前和今后一個時期我省自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。“《意見》全面描繪了自然資源工作發(fā)展藍(lán)圖，謀劃部署了具體推進(jìn)措施，為全省自然資源系統(tǒng)提供了方向指引和行動指南。”

關(guān)鍵詞： 自然資源 海洋經(jīng)濟(jì) 鄉(xiāng)村振興 生態(tài)系統(tǒng)